宗教事务管理措施必须于法有据

时间：2019-05-01 来源：普世社会科学研究网作者：冀华昌刘简宁点击：

2019年3月，南方某市民族宗教事务局出台了《××市群众举报非法宗教活动奖励办法》（以下简称《举报奖励办法》），引起了社会的关注，更在宗教信徒中引发担忧。原因是，该局以规范性文件的方式，鼓励群众“举报”多种未经批准的宗教活动；对举报者的奖励金额，从100到10000元不等。据该局对该规范性文件的解读，制定该办法的目的，主要是为了“打击非法宗教活动”。
依照《<××市群众举报非法宗教活动奖励办法>解读》，“非法宗教活动”，主要体现为“擅自”“私自”“私设”等特征，即“未经批准”即“非法”，就要被列入制止、遏制甚至打击的范围。然而，人类有史以来，社会生活的方方面面中许多乃至大多数都是“未经批准”就进行的。去市场买什么菜就是“私自”的，做什么饭也是“擅自”的，朋友们商量去一个地点聚会聊天就是“私设”的，依照“未经批准即非法，非法必取缔”的逻辑，则民众的衣食住行、人际往来凡是未经“有司批准”就都不能进行了。试想：那样的生活还是正常“人”的生活吗？那样的社会还是“正常社会”吗？习惯于凡事“批准”，是“权力本位”传统惯性思维的流露，更是与“法治”精神背道而驰。
这里，需要知道“法治”的基本原则。公民对私权的行使，奉行“法无禁止皆自由”原则；凡是法律没有明确禁止的，都是可以自由去行的。而公权力的行使，须恪守“法无授权皆禁止”原则；凡是没有法律明确授权的，都不得擅自作为，更不能干预、减损公民权利的正当行使。人类学、文化学锚点业已证明：“宗教性”是人之为人、有别于动物的核心本质之一，“宗教活动”是人本性的必然要求，“宗教权利”是人与生俱来的人权，和衣食住行等日常生活一样，是公民“私权利”的一种。该权利之行使，可以“单独”进行，亦可“集体”进行；可以“公开”活动，亦可“不公开”活动，这点早就被《世界人权宣言》所确认。我国作为该宣言的创设国之一，应当恪守遵行并率先垂范。只要宗教活动不妨碍公共安全、公共秩序，不危及公共道德、公共卫生，也未侵害他人基本权利，宗教活动就可以自由进行。动辄以“擅自”“私自”“私设”“未经批准”为由，干预、侵扰甚至剥夺民众宗教权利的做法，严重违背了法治原则，也违背了国际通行规则。
在我国，宗教权利属于公民的“基本权利”，已经写进宪法并受宪法和法律的特别保护。没有法律依据并经过正当程序，公民的这一基本权利不应受到限制和剥夺，这是“法律保留原则”的要求。《立法法》第82条规定：“没有法律、行政性法规、地方性法规的依据，政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”规章制定如此，规章以下的规范性文件制定更当遵行这一立法准则。国务院办公厅新近发布的《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），强调制定行政规范性文件“严禁越权发文；坚持法定职责必须为、法无授权不可为”“行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责”“不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利”。《举报奖励办法》在性质上属于行政规范性文件，效力位阶比行政规章还低，其制定缺乏宪法、法律、法规的明确依据，是擅自减损、限制甚至剥夺公民基本权利的立法行为，既违反了《立法法》 “依法立法”的基本要求，也违反了《立法法》“法律保留”原则。
至于其鼓励的所谓“举报”，并不符合我国宪法法律的规定。“举报”，《现代汉语词典》解释为“检举报告”之意，社会实践中“举报”与“检举”经常通用。我国《宪法》文本中，“检举”为公民的一项基本权利；《宪法》第 41 条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关进行检举的权利。这里的“检举权”就是公民的“举报权”。行政法规范中，“举报”“检举”意义也是相同。原《行政监察法》第 6 条：“监察机关建立举报制度，公民对于任何国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法失职行为，有权向监察机关提出控告或者检举。”2018年3月生效锚点的《中华人民共和国监察法》第64、65条中，“举报”的涵义也等同于“检举”。因此，在宪法、行政法的规定中，“举报”是公民的基本权利，指向的是对公权力的监督，是用“权利”制约“权力”法治精神的体现。举报、检举的发起者或主体为公民或民众，举报、检举的对象是“国家机关”“国家工作人员”或“行使公权力的公职人员”，举报、检举的事由是国家机关或国家工作人员的违法失职行为。在宗教事务领域，被“检举”或“举报”的对象应该是宗教工作部门及其工作人员，而不是普通公民。该市民宗局锚点锚点反其道而行之，将举报、检举的对象由它自身置换成了普通公民和民众，完全偏离了宪法、法律设置检举、举报制度的本意，违背了宪法、法律的基本精神。
目前，单位或个人对其他个人或群体有权进行举报的法律规定，源自《刑事诉讼法》110条：“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”但这里的“举报”，针对的是刑事犯罪，仅限于刑事领域。任何公权力机关，都不能随意将这里的“刑事举报”扩大到行政、民事或其他领域，因为公权力运行必须恪守“法无授权皆禁止”之法治原则。因此，《举报奖励办法》中的“举报”，并不是我国法律文件中的“举报”。可以说，是名为“举报”，实为“告密”而已。“告密”是向有关部门告发他人私下言论或活动，又称“告发”“告奸”。“举报”是针对危害他人正当利益或公共利益的行为，出于正义感而挺身而出，目的是消除危害使正当利益或公共利益得以保存；而“告密”则是针对其他人日常生活中的内容，目的是使他人利益受到损害，而告密者自己由此获利，“损人利己”是之谓也。“告密”是典型的“文革遗风”，其根源可以追溯至两千多年前商鞅的“鼓励告奸”。众所周知，告密、告奸是封建专制君主“愚民”“弱民”“疲民”“辱民”等控制人民的具体手段之一，这种“御民术”“防民术”是封建传统文化中的糟粕，两千多年来对国人的精神肉体都伤害至深。况且，众多虽未批准、但按照传统习惯或教义进行的宗教活动，本是公民私人生活的一部分，并不具有社会危害性，何“奸”之有？针对这一基本权利，南方某市民宗局竟然采用“鼓励告奸”的封建流毒意欲进行减损，实在是大开历史倒车，与当前全面改革开放的新时代极不吻合。当告密倡行，人际之信任关系必遭摧毁，社会之道德基础必遭破坏。更严重的是，此举会增加政教干群之间疏离感甚至对立情绪，不利于党和政府扩大对信教群众的团结面。
制发行政规范性文件是行政机关依法履职的重要方式，直接关系群众切身利益，事关党和政府形象。如此“奇葩”文件的存在，既伤害了公民宗教信仰自由的基本权，也损害了党和政府的公信力。希望该市民宗局能够对这一违反法律和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件及时纠正，落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，切实保障群众合法权益！

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